创新村级管理模式  完善基层村民自治

––大通湖区北洲子镇“四位一体”村级管理模式试点的做法和建议

大涌湖区北洲子镇党委、政府

    今年来，大通湖区北洲子镇按照市、区两 级关于加强村级组织管理的要求，大胆创新，积极探索“四位一体”村级管理模式，即村党支部、村民议事会、村民委员会和村务监督委员会各司其职，彼此监督，相互促进，共同治理村级事务。在“四位一体” 村级管理模式中，村党支部是村级组织的领导核心，村民议事会是村级民主议事决策机构，村民委员会是村级自治事务执行机构，村务监督委员会是村级常设监督机构。目前该模式在北洲子镇北胜村成功试点并取得了良好成效。   

     一、主要做法

     在“四位一体”村级管理模式探索过程中，北洲子镇推行“四个一”，扎实推进工作开展。具体做法是：

    （一）奠定一个基础

    “依法治理，无法不行。”“四位一体”新型村级管理模式是法治社会不断进步的产物，它的选举、成立、运行等每一个环节都体现着法治精神。为夯实这一法治基础，北洲子镇推行“一个机构、两个依据、两个步骤”工作法。“一个机构”即该镇成立了统筹城乡发展办公室，具体负责“四位一体”新型村级管理模式的宣传、指导、跟进和推广工作。“两个依据”即以《村民委员会组织法》为法律基础，以湖南省“四议两公开”程序为参考操作程序，再结合四川成都经验和镇村具体实际，制定“四位一体”章程，做到“四位一体”新型村级管理模式有法可依、有章可循。“两个步骤”即村民议事会和村务监督委员会选举严格按照两个步骤产生。首先，村里召开党员大会和村民会议，讨论、审议、通过“四位一体”章程；其次，召开村民会议，每组选出5名成员作为村民议事会组成成员；召开村民代表会议，从村民中选举产生村务监督委员会成员3名。两个步骤严格根据章程，按照法律程序进行，做到了依法、依规、依程序办事。

    （二）实现一个突破

    “四位一体” 新型村级管理模式中，村民议事会是在村民会议和村民代表大会基础上的一种创新尝试。村民议事会成员人数少、代表性广，便于集中，能提高议事效率，容易达到议事效果。在某种程度上讲，村民议事会破解了原村民会议和村民代表大会难于集中开会的问题（尤其对于人数多和地域广的村）和单一村民会议和村民代表大会不能解决多个行政村村民集中居住后的相关社会问题。

    村民议事会的产生基于两大背景。一是随着改革开放深入，人口流动性越来越大，大部分青壮年农民选择到外地务工（包括部分村民代表），在家人员多以老人和小孩为主。村里重大事项的商议要召集村民会议和村民代表大会的难度很大，且流于形式，急切需要一种合乎现实需要的民主治理机制。二是随着统筹城乡发展深入推进和新农村发展步伐的加快，中心村庄建设使村民集中居住成为一种趋势，从农民居住到管理、服务都将逐步打破原有行政村的概念，原单一行政村村民会议和村民代表会议无法决定集中区所有居民的相关事项，仅靠一个行政村村民会议和村民代表大会无法适应新型农村发展管理模式，因此，创新新型村级治理机制成为一种必然选择。

    村民议事会有一套严密的议事规则。每季度至少召开会议一次，会议须有五分之四以上成员到会方能举行；会议召开前，会议议题要广泛征求村民意见，并经村党支部和村务监督委员会召开联席会议审定；会议召开时，村民委员会和村务监督委员会成员列席但不具有表决权，重大事项的商议决定全部由议事会成员以平等身份表决通过，会议结束后，会议决议及时公示并交予村民委员会执行，村务监督委员会全程监督。村民议事会的议事和决策改变了过去村民代表会议走过场弊端，充分反映了民意、尊重了民意和采纳了民意，达到民主议事、民主决策、议事和执行效果好的目的。

    （三）创新一种机制

    “四位一体”村级管理模式，是在原有村“两委”运行机制上的大胆创新，架构起“核心领导+议事决策+贯彻执行+监督管理”的运行机制，实现了从单一治理到多元治理、从重大事项干部说了算到群众说了算、从局部监督到全方位监督的转变。

    一是从单一治理到多元治理，管理更加民主。在“四位一体”运行机制产生之前，村“两委”对村级管理大包大揽，部分村干部尤其是村支部书记、村委会主任习惯于“一言堂”，在一些重大开支、资产处置和项目建设上，没有严格按有关要求和程序进行民主议事。“四位一体”村级管理模式运行后，村党支部工作重心侧重于村级事务的领导，村民议事会专注于本村重大事务决策，村民委员会侧重于村级事务的执行和管理，村务监督委员会全程监督，村级管理更加规范。

    二是从村干部说了算到群众说了算，决策更加有效。原来村里重大事项召开村“两委”班子成员商议决定，基本由干部说了算，属于“村官自治”。“四位一体” 村级管理模式运行后，重大事项由村民议事会通过召开会议，在充分体现民意的基础上决策，真正实现了“村民自治”，群众满意度得到了提升。

    三是从局部监督到全方位监督，监管更加严密。原有的村民民主理财监督小组，基本上是事后监督，监督范围也仅限于财务监督。“四位一体” 村级管理模式运行后，村务监督委员会实现了村务事前、事中、事后全程监督，村级大小事务全面监督。村务监督委员对在监督过程中发现的问题可以提出质询，并向全体村民负责，监管更加严密。

    （四）注重一个推广

    目前“四位一体”新型村级管理模式已在北胜村成功试点，我镇在充分总结经验、破解难题的基础上，正努力逐步在全镇推广。在推广过程中我镇重点抓了“认识、宣传、制度”三方面工作。一是通过加强法制教育，提高村干部民主管理意识，提高群众自治意识，形成和谐自治共识。二是加大宣传力度，通过广播、网络、会议等多种形式，加大“四位一体”宣传力度，让群众熟知其章程、运行机制、目的意义等。三是做好制度上墙、公示等工作。

     二、初步成效

     “四位一体”新型村级管理模式在北洲子镇虽处于探索阶段，但已取得初步成效。北胜村村民议事会于4月26日开展了低保对象审议听证会，邀请市、区两级有关部门负责人列席旁听，全过程公开、公平、公正，赢得群众赞誉。

    一是村民自治有效实现。村民议事会现场听取村委会关于91名申请低保对象的情况介绍，通过现场无记名投票表决，最后议定了62名低保对象，并当场公布结果，张榜公示。村民议事会活动改变了村级事务由村“两委”决定的格局，实现了群众的事情由群众自己决定，调动了群众的参与热情，村民自治有效实现。

    二是干群关系更趋融洽。以前的低保工作开展困难重重，普遍认为低保对象就是“内定户”和“关系户”，造成群众与村组干部关系紧张。本次低保评定工作由村民议事会受理并公开评议，全过程阳光操作，赢得了群众信任，融洽了干群关系。

    三是村级事务规范运行。“四位一体”机制运行后，群众亲自参与，议事决策高效，贯彻执行有力，监督贯穿始终，疑惑当场解答，取得了群众的支持，大大降低了到镇到区上访的人数，维护了农村社会稳定。

    三、几点建议

    一是建立财政补贴机制。主要是一次性财政补贴和经常性财政补贴相结合的方式。一次性财政补贴，主要是指工作开始之初，相关制度的制定、文件资料印发和上墙公示标牌制作需要一定的投入，且一次投入可以长期使用。建议区财政一次性补贴每村1万元。经常性财政补贴，主要是指为了保证工作正常的开展，调动村民议事会和村务监督委员会成员的积极性，做到正常履职，建议村对村民议事会成员和村务监督委员会成员给予适当务工补贴，每人每年400元。村务监督委员会成员参与的时间较长，建议采取政府补助与村级自筹相结合的方式，对村务监督委员会成员给予适当误工补贴，提高其工作积极性，促进监督工作的落实。

    二是开展专题业务培训。定期组织村民议事会和村务监督委员会成员开展业务培训，提高其参政、议政、管理和监督水平。

    三是加强农村人才储备。注意选择一批政治觉悟高、原则性强、有一定参政议事能力、身体健康的村民吸收到“四位一体”组织之中，加强农村人才储备，进一步充实农村基层工作力量。